张海涛：党政机关合署办公的权力运作关系及其系统论阐释

作者

张海涛

山东大学法学院宪法学与行政法学专业

博士研究生

《人大法律评论》

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本文来源：《人大法律评论》2019年卷第2辑（总第30卷）。因字数限制，原文注释省略，如有需要请知网下载全文浏览。

   内容摘要   

党政机关合署办公的制度形态是党政关系变迁的具体表现。通过合署办公的制度形式，党的工作机关将直接指导或间接主导行政机关的工作，并具体表现在党政机关的整体关系、具体关系以及与上级领导机关的关系之中。但这种权力运作关系有别于条块关系和归口管理中的双轨形式，由此产生的质疑是党政机关的混同与行政机关独立性的隐忧。从社会系统理论的角度而言，党政机关合署办公的权力运作关系仍然符合现代政治系统的一般逻辑。政党作为狭义政治系统的组成部分，充当了广义政治系统的动力机制。国家机关作为行政系统的组成部分，凭借“系统/环境”范式的区分，在运作封闭的基础上，实现自身之独立性。而党政机关之间的权力运作关系，则通过 “狭义政治/行政/公众”子系统之间的认知开放，即公共意见的政治化、政治决策的法治化、行政决定的实证化，而得以合理解释。

   关键词   

党政合署  权力运作形式  狭义政治系统

行政系统  运作封闭

一、

问题的提出

党政机关合署办公作为新一轮党和国家机构改革的主要举措，既反映出当下党政关系的时代变迁和加强党的领导的目标追求，同时也衍生了一系列理论与实践的新问题。2018年宪法修改，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文，这成为了“党的领导”法权结构化的正式表征，并结合宪法中的“社会主义”和“社会主义初级阶段”，成为“八二宪法”的规范结构。加强党的领导的执政要求，不仅体现在宪法规范的修改之中，同时也在机构改革的具体实践中得到贯彻。这主要表现在，区别于过去强调“党政分开”的运作逻辑，通过合署办公的模式，党政机关之间表现出新的权力运作关系，即党的工作机关将直接指导或间接主导行政机关的具体工作。而在合署办公之前，通过“党的领导的嵌入模式”，在非党组织的领导机关中设立党组是实现党的全面领导的主要途径，并通过条块关系，形成了以块块管理为主的同级党委领导体制，继而借助各级党委之间的条条关系，确保党中央的意志能够自上而下的得到贯彻。这意味着，尽管最终目的是为了实现党的领导意志，但党的工作机关与国家机关仍然是分属两个系统，以一种双轨形式并行运转，而即便是在归口管理的模式中，党政机关之间仍然保持彼此系统之间的界分，并未出现融合的趋势。相较于此，党政机关合署办公之后，“一般配备一套人马，挂两块或多块牌子”的存在方式，导致党的工作机关存在变相进入国家机关的可能，“党的领导”也因此通过更为直接的权力运作形式得以实现。这主要表现为三个方面：在合署办公的整体关系中，党的工作机关居于绝对主导地位；在合署办公的具体关系中，党的工作机关将直接指导行政机关的具体工作或对其进行业务监督；在合署办公的党政机关与其上级领导机关的关系中，国家机关的上级领导机关极有可能被虚置，行政系统内部的领导意志呈现为形式化或象征性的存在。

面对这种新的权力运作关系，我们需要回应的是，党的工作机关与国家机关是否能够继续维持在党的领导之下的并行运转的双轨形式？形式化的合署办公是否意味着党政机关之间的实质性融合？如何在理论层面解释党政机关合署办公之中的权力运作关系，并合理释明党的工作机关的主导性与行政机关的相对独立性？目前，已有研究对上述问题有所关注。秦前红教授认为，“党政工作机关在整合后可以直接涉足公共事务的管理，进一步便有虚置政府机构的可能，使政府部门成为党组织直接部署落实政党政策的政治工具，而非执行国家法律的公共机构。”因此，有学者以过去纪检监察机关的合署办公为例，认为“如果不处理好二者在合署办公中的关系，行政监察权容易湮没于党的纪律检察权之中”。进一步而言，“合署合并包含着党政机构‘一体化’的可能与趋势”，“不适当地探索党政机关合署办公，可能导致党政合一”。然而，尽管已有研究认识到了党政机关合署办公所衍生出的“党政趋同”的可能，但却尚未提出回应问题的理论解释方案。正如有学者所指出的，目前学界对“如何处理坚持党的领导与保障监察委依法独立行使监察权之间的关系”这一问题还缺乏深入的理论研究。所以，如何通过理论上的建构，既突出党的领导的重要意义，又能够充分说明行政机关的运作独立性，并最终实现合署办公中“党的工作机关之主导性”与“国家机关之独立性”的有机统一，是当前亟需回应的理论难题。

正因如此，本文尝试借鉴卢曼社会系统理论中有关政治系统的论述，对前述问题提供一个明确的解释方案。而之所以选择卢曼的政治系统理论，主要是因为：一方面，不同于卢曼的法律系统理论已经获得国内学者的普遍关注，其政治系统理论仍然处于研究的起步阶段，因而有必要对其进行一番考察与介绍；另一方面，通过引介和运用政治系统理论，我们会发现，党政机关合署办公的权力运作关系仍然符合现代政治系统的一般逻辑。因此，本文将首先提炼出党政机关合署办公所衍生出的权力运作关系，以及由此所产生的理论问题，并通过政治系统理论的分析，最终提出回应问题的解释方案。

二、

党政机关合署办公的权力运作关系

从已公布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》来看，加强党的全面领导作为此次机构改革的根本目标而贯穿始终。而正是通过合署办公的形式，执政党的意志在国家机关中获得更为直接的贯彻途径，党的工作机关将直接指导或间接主导行政机关的具体工作。

（一）党政机关的整体关系

党政机关之间的整体关系是指合署办公中党的工作机关与国家机关何者居于主导或统率地位。有的学者以合署机构间的权力位阶为衡量标准，认为过去党的纪律部门和行政监察部门之间是一种“权力不对等、不匹配的结构性缺陷” 以及“依附性合署（非对等合署）”的状态，而合署办公后，例如监察委与同级纪委则转变为一种政治地位平行的“对等性合署”。但是，从规范和实践的情况而言，纪委监察委合署办公仍然属于一种实质不对等的“依附性合署”。

首先，规范层面而言，国法与党规均对“依附性合署”提供了依据。《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）第二条规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。同时，《中国共产党工作机关条例（试行）》第五条规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”与此相关，2019年1月中共中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第六条规定：“中央纪委和地方各级纪委贯彻党中央关于国家监察工作的决策部署，审议决定监委依法履职中的重要事项，把执纪与执法贯通起来，实现党内监督和国家监督的有机统一。”因此，从“党领导监察工作”“党委主管”以及“纪委审议决定监委工作事项”的基本原则可以看出，合署办公的党政机关在整体关系上应当坚持党的工作机关居于主导性地位。

其次，实践层面而言，在纪委与监察委的合署办公中，作为党的工作机关的纪委处于主导地位。这主要体现在三个方面：第一是干部人事的问题，从中央纪委研究室所公布的《监察委员会如何进行议事决策？》的资料来看，监察委员会不设党组，根据党管干部原则，研究干部人事问题需以纪委常委会名义进行；第二是会议召开与审议内容的问题，监委常务会与纪委常委会议合并召开，而监委常务会审议事项主要包括“传达学习、贯彻落实党中央和中央纪委的重要会议、重要文件、重大决策部署”“向中央纪委、上级纪委监委和同级党委的重要请示、报告”；第三是职务兼任的问题，从纪委与监察委的人员构成来看，中央纪委副书记兼任国家监察委主任，地方监察委主任由地方党的纪委书记兼任，地方监察委副主任一般由党的纪委副书记兼任，而这种职务相互兼任的现象，其本质是“一套人马、两块牌子”的具体表现。显然，在形式上体现的“对等性合署”仍然表现出非对称性的结构，纪委作为合署办公中的主导性机关实际统领着国家监察机关的运转。

除此之外，也有学者认为在判断合署办公的党政机关关系时，应当以“党政机构在建制、职能、人员配比等方面的规模对比”来确定彼此的统领关系，即“大机构统领小机构”，例如司法部的规模远超于中央全面依法治国委员会办公室，因此前者应当负责（统领）后者的日常工作。但是，这种观点存在两个问题：第一，中央全面依法治国委员会办公室与司法部并非是合署办公的模式，而是党中央决策议事协调机构将其办事机构设在国务院的组成部门，落实党的统领的方式。第二，这实际是模糊了“统领”与“执行”的关系，中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，由前者负责贯彻党的意志与政策，而后者负责具体政策的落实与执行，以此加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，所以在二者关系中，居于主导或统率地位的是党的中央全面依法治国委员会办公室。  

因此，在党政机关合署办公的整体关系中，既不能简单地理解为形式上的“对等性合署”，也不宜根据党政机关之间规模体量的对比来确定主次关系，而应当是党的工作机关居于主导地位，并统领国家机关的日常工作。但是，党的工作机关也并未直接介入国家机关的具体工作之中，因而这里的统领是一种间接主导的含义。

（二）党政机关具体的权力运作关系

相比于整体关系中的间接主导地位，在党政机关的具体权力运作关系中，党的工作机关通过对国家机关进行工作指导和业务监督，体现出一种直接指导的逻辑关系。

首先，具体权力运作关系发生转向的前提条件是“党的领导”从合署之前的外部嵌入转变为内部的直接影响。合署办公之前，主要是通过在非党组织中设置党组的方式实现对国家机关的政治领导，并由此贯彻执行党的方针政策、具体落实党管干部原则，以及加强本单位的统战工作。但是，这种嵌入模式在党政机关之间仍然体现出一定的相对独立性，党的工作机关整体处于国家机关运作的外部环境之中。而在合署办公之后，国家机关是否再设置或保留党组则需视具体情况而定，例如在纪委与监察委的合署办公中，监察委不再设置党组。但是，基于加强党的领导的价值目标和“一套人马、两块牌子”的运行方式，可以预见，在未来党政机关合署办公的实践中，取消党组或不再另设党组将成为常规做法。这就意味着，在具体工作中，不再需要通过党组在行政系统内部传达党的执政意志，党的工作机关可以径行指导、建议、监督行政机关的具体工作。

其次，在具体实践中，党的工作机关对国家机关进行工作指导和业务监督。以纪委监察委合署办公为例，这种指导和监督主要体现在执纪审查与监察调查的关系上。尽管理论层面上，党的执纪审查和监察委的监察调查在规范依据和适用对象上存在明显区别，但在实践中仍然难以完全区分。而正是因为监察委的监察对象是全体公职人员，其中绝大部分公职人员又具有中国共产党党员身份，所以纪委和监察委所进行的监督、调查和处置等职权就具有同步性和同质性。但是，这种审查与调查的同步性仍然存在一定的前后顺序和主次关系。比如，在监察体制改革试点期间，山西省首例留置案件中就出现了纪委审查在先、监委调查在后的现象：2017年3月22日，涉嫌严重违纪人员已经接受纪委的组织审查，在组织审查22天后，4月13日监察委正式对涉案人员采取留置措施，并对其违法行为进行调查。这意味着，纪委率先采取了违纪审查，并在掌握一定线索的情况下，交由监察委进一步地实施违法调查，所以纪委实际在引导着监察委的个案办理。而监察委的监察对象中又主要是以具有党员身份的公职人员为主，因此纪委的工作指导将成为监察委在个案办理中的普遍现象。

当然，纪委与监察委的合署办公只是一种具体情形，也并不能完全说明党政机关合署办公中的这种具体权力运作关系。但是，基于加强党的全面领导的价值目标，党的工作机关不仅在整体关系中将居于主导地位，而且在具体权力运作上，也势必将通过对国家机关的工作指导和业务监督的方式来确保党的意志能够贯彻到底。

（三）党政机关与其上级领导机关的关系

合署办公的模式使得党政机关与其主管领导机关之间出现了双维四重领导关系。合署办公之前，党的工作机关同时受到同级党委和上级党的工作机关的领导，国家机关也同样受到同级政府和上级业务主管部门的领导；而合署办公之后，尽管在形式上不会发生前述领导关系的变化，但却出现了领导意志的交叉，即合署机构同时要面对前述四个单位的领导意志。那在具体的权力运作中，又将如何表现？从现有规范而言，合署中的党的工作机关将居于主导地位并直接决定合署中的国家机关的具体工作。如前所述，《中国共产党工作机关条例》（试行）第五条规定了合署办公后仍有党委主管，有的学者将这种“主管逻辑”解读为：“政府等其他各方势必降格为协管单位，行政系统对于新机构的权限仅止于程序规范，对党委所做的决定，政府可能仅做形式上的确认，将之合法化。”这意味着，一方面合署办公中党的工作机关对国家机关的工作具有最终决定权，另一方面国家机关的同级政府和上级业务主管部门将居于次要位置，在关键事务上并无话语权。尽管《中国共产党工作机关条例》（试行）仅属于党内法规，可能存在“完全交由党内法规予以规定，不免有规避国家法律之嫌”的问题，但目前行政组织法规范对合署办公的规定付之阙如。所以未来这种党的工作机关居于主导地位并针对合署办公的国家机关拥有实质话语权的现象将成为常态，而双重四维的行政领导意志也将仅具有形式性和象征性的确认价值。

由此可能存在的疑问是，在合署办公之前，双重四维的领导关系同样存在，只是合署办公的形式将这种四重管辖集中体现出来，但合署办公并未改变接受党的领导的本质，因此又有何本质区别？对此，需要注意如下两个方面：

第一，合署办公之前，党政是两套运作系统，党组成为其中的衔接方式。这种情况下，国家机关接受党的领导的方式涉及到条块关系。条块关系包括条条和块块，条条是指业务的上下级关系，块块是指同级各个机关之间的关系，块块管理的本质就是同级各个机关接受同级党委的领导。同时，《中国共产党党组工作条例》（试行）第四条规定：“党组必须服从批准其设立的党组织领导。”第六条规定：“党组的设立，一般应当由党的中央委员会或者本级党的地方委员会审批。”这也就意味着，国家机关中的党组负责本单位的政治领导工作，而同时党组又要接受同级党委的领导。结合条块关系，党组的衔接作用就体现在：条条之间是没有党组织服从关系的，条条在党组织关系上体现为服从本级党委，在各级党委之间，严格执行民主集中制的“四个服从”，从而形成只有党委才能建立一种自上而下的领导关系的政治结构。由此，才能确保党中央对全党以及国家机构的全面领导。但是，在合署办公之前的四重管辖领导形式中，主要是通过党组的嵌入并以块块的方式确保党对国家机关的领导，其本质仍然是两套并行的权力系统。而合署办公之后，党的工作机关将直接领导国家机关的工作，改变了过去条块关系下的领导方式，两套权力系统出现了实质的耦合与权力交叉，因此就有必要从理论上对这种运作关系重新审视。

第二，党政机关合署办公也不同于归口管理。归口管理，是指将国家各机关进行分类，归入党的相应职能部门进行管理，从而形成党的职能部门与国家各机关相应的对口关系。所以，归口管理实际上与党政机关合署办公的双重四维领导关系相似。但是，归口管理不采取合署办公的方式，在形式上两者就存在本质区别。而且在归口管理中，尽管党的工作机关直接领导国家机关的工作，但党政两套系统并行运转的双轨模式仍然确保了国家机关的相对独立性，这显然也区别于合署办公所衍生出的党政机关的权力交叉。

三、

权力运作关系的理论阐释：政治子系统的运作封闭与认知开放

从上文党政机关合署办公所展现的权力运作关系来看，党的工作机关将直接指导或间接主导行政机关的具体工作，但这又有别于条块关系和归口管理中的双轨形式，由此产生的质疑是党政机关的混同与行政机关独立性的隐忧。因此，存在三个问题亟需理论回应：在合署办公中，党的工作机关为何居于主导地位？如何解释国家机关的运作独立性？如何理解党政机关之间的权力运作关系？就系统理论而言，党的工作机关之主导性、国家机关之独立性以及彼此间的权力运作关系，均属于政治子系统之间的运作封闭与认知开放。因此，在释明卢曼社会系统论的解释力与分析框架的基础上，本部分将尝试对这三个问题进行理论回应。

（一）社会系统理论的解释力与分析框架

首先，系统理论是对社会的描述与解释。卢曼的社会系统理论奠基于功能分化的现代社会之上，而“观察”是其建构理论的核心概念，即通过产生一项区分，并指示出区分的一边（而不是另一边）。尽管观察的概念是作为界定社会系统的方法论而被引入，但也反映出，系统理论的一项重要工作就是要通过观察社会而对社会进一步的描述，也就是通过理论的抽象来描述社会运作的一般逻辑，回答“社会如何可能”的问题。所以，系统理论一定是来源于社会的演化过程。但是，也不能就此认定系统理论只是描述社会学的立场，因为系统理论最终还是要回到对社会的解释之中，实现归纳与演绎的流转。也正因如此，不同的社会现象也往往能在社会理论之中找到相应的解答。

其次，卢曼政治系统理论的可欲性。尽管社会学理论就是为了回应社会问题，但“主观意义的可理解性与可翻译性只有在一个特定的文化脉络中才可能达成”，所以不同的社会理论也要关照到不同文化背景的可欲性。党政机关合署办公属于极具中国本土特色的话题，那么政治系统理论又能否应用其中？对此，我们需要看到卢曼系统理论所偏重的中立立场和政治系统理论对我们的启发与借鉴意义。卢曼的思考视角着眼于政治系统的运作与过程，而一改过去帕森斯“结构—功能”主义的有机体进路（AGIL）以及伊斯顿“输入（需求与支持）—输出（公共政策）”的组织行为模式，同时也有别于以国家机构为分析路径的权力分立结构（立法—行政—司法）。同时，其对政治权力运作的一般逻辑也是超越意识形态的，尤其是对政治系统所做的“狭义政治/行政/公众”的再分化理解，对理解当下中国政治实践极具启发意义。

除此之外，为了更好的聚焦合署办公的论述主题，有必要对政治系统理论的分析框架进行简要说明：

第一，卢曼认为政治系统如同其他社会子系统一样，为提升系统自身的复杂性，需再分化为“狭义政治/行政/公众”等政治子系统。而这种系统的再分化，实际就是子系统之间运作封闭和认知开放的过程，需要借助“系统/环境”的区分予以理解。

第二，政治子系统之间的运作封闭与认知开放具体表现在彼此之间的权力运作关系之中。狭义政治系统主要是由政党所组成，负责将来自于“生活世界”的公共意见进行筛选和过滤为政治主题，并将相关议题和决定转达给行政系统。而行政系统主要是由国家机关组成，包括立法机关、司法机关、行政机关等等，其主要负责将来自于狭义政治系统的政治决策进行法治化处理，并生产有约束力的集体性决定。除此之外，公众系统则是由社会大众组成，其一方面向狭义政治系统反映社会意志，另一方面又要接受来自行政系统的法律规制，通过实证化了的、稳定的法律规范性期望，确保社会秩序的稳定，这也就是行政决定的实证化。

（二）党的工作机关之主导性：政党作为政治系统的动力机制

要理解党的工作机关在合署办公中的主导性，应当首先考量政党在现代政治系统中所扮演的角色。卢曼在其后期的政治系统理论中曾不断强调政党在现代政治运作中的重要意义。他将“以政党为核心的狭义政治系统”与“以国家机构为核心的行政系统”的分化视为第一层次的建构，并先于“立法—行政—司法”的权力分立模式：“伴随着社会分化和政治系统的内部分化，政治系统逐渐实现了一项扩展。其先将此项扩展展示为‘立法机构’和‘执行机构’的分立，并因此分别根据可能涉及的问题制造了系统内部的复杂性。但根本上，即使立法机构和执行机构的分立也仅仅是第二层次的建构。” 更进一步，卢曼甚至将民主的理解方式寄于政党之上：卢曼并不认为民主就是让利害关系人参与其中的决策原则，而是将民主理解为一种“尖端的分立”，“尖端”是政治沟通的权力符码，“分立”则是分别代表着执政党和其他党派。换言之，政治子系统之间的权力沟通实则围绕政党而得以迅速结构化——是政党来提出与政治系统相关的议题。而罗文斯坦对于政党角色之重要性也表达出相同旨趣：“这三个权力持有者——议会、政府和人民——只不过是‘机械道具’，使立宪民主运转起来的‘轮子’是政党。”因此，政党作为政治系统的动力机制，在驱动着政治系统的运转。

从政治系统理论的角度而言，政党居于狭义政治系统之中，负责政治合法性的生产，并成为整个政治系统得以实现沟通与自我递归指涉的起点。合法性是为政治运作创作合理性的资源，传统观念会将政治合法性的获取系于与外在法律相一致的状态，即只要符合法律规定的政治运作都是具有合法性的。但是，卢曼将合法性描绘为政治系统的偶联性公式，“意味着他试图通过发展一个新名词（偶联性）来展现合法性概念的复杂性和时间上的暂时性特征，以及政治决定形成的不可预测性。”换言之，我们不能一劳永逸的确定政治运作的标准，甚至如同流水线一般，事先预设如何做出政治决定，而是视具体情况由政治系统自主决定合法性的目标。因此，与法律系统条件纲要（若……则……）的一致性相比，政治系统的政党意志与意识形态更多的体现出目的纲要的特点，即“要诉诸未来才能获知的因果关系”，所以也就决定了真正负责生产最初政治合法性的狭义政治系统，其沟通过程、行动过程、决策过程是高度地波动、变化、随机而动。因此，卢曼所建构的合法性资源是颠覆性的，其既否定了超验的神意或自然法则，同时也未诉诸于一系列先验的人类智识设计（共同福祉、契约或同意理论、公平责任、公众积极参与的社会整合与意志形成过程），而是坚定的认为“政治系统能够灵活地自我授予合法性”。

当然，卢曼也考虑到如果合法性是政治系统自身所建构的，那么势必会面临“合法即合法”的套套逻辑的正当性诘问。因此，他提出了政治系统获得合法性的先决条件：第一，政治系统能够成功地识别和沟通（认知开放）处于环境系统中的与政治相关的事件；第二，避免将环境中的事件先入为主的认定为政治性的沟通内容；第三，政治系统内部再分化的子系统的复杂性，能够应对环境事件；第四，政治系统具备应对特定事件的信任程度与接受程度。其中，第三项意味着政党和国家机关应当是互为运作封闭且保持独立性的政治子系统；第四项暗示了通过法律的再符码化，确保行政系统所作出的行政决定的信任性与可预期化。因而卢曼也得出结论：“现代政治系统没有法律亦无法运作。”但是，负责生产政治合法性的重要责任仍然是由政党所承担，政党在政治系统中始终居于主导性地位。

而对于党政机关合署办公的具体实践，不仅需要明确政党作为政治系统的核心动力机制，还需要在党政模式的变迁之中理解“党的工作机关之主导性”。2018年宪法修改，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文，这意味着“‘党的领导’和‘国家组织’在宪法层面结合到一起，实现了从‘党政分开’向‘党政一体’的转变，但‘党政分工’仍然存在。”就此而言，党政机关合署办公是新时代“党政一体”的具体表现。而从政治系统理论的角度而言，“党政一体”实则成为了“党政分工”得以可能的前提条件。卢曼认为，在区隔分化的层次上，“国家”的概念是作为政治系统的语意指涉而存在着，而“党政一体”的象征意义则实际指涉出中国特色社会主义的“国家”概念，所以“党政一体”就是政治系统的整体化表达。在“党政一体”的国家概念之下，又形成了两种区分方式：一是政治职位（狭义政治系统）与行政职位（行政系统）的区别，二是公部门（狭义政治和行政）与社会公众的区别。由此，“党政分工”实际对应着政治职位和行政职位的区分，换言之，党政分工”成为了政治系统（“党政一体”）内部的狭义政治系统（执政党）与行政系统（国家机构）再分化的结果。结合党政机关合署办公的实践情形，这样理解的意义在于能够明晰党政机关的角色定位：在“狭义政治/行政”的“党政分工”模式中，“党的工作机关居于主导地位”意味着通过狭义政治系统的运作与观察，解决权力建构、政治意志形成（议题准备）、人员选择（有效治理）等核心问题，而国家机关则围绕这些核心议题进一步执行与落实。

综上所述，在合署办公中，党的工作机关居于主导地位，一方面是因为政党作为现代政治系统的动力机制，不断产生着政治合法性，另一方面则是党政模式变迁所带来的现实需要，使得“党政分工”的时代价值得以不断彰显。

（三）国家机关之独立性：“系统/环境”范式中的运作封闭

相比于机构之间的合并设立，合署办公仍然保持了国家机关的完整性，而且在合署办公的实践中，党的工作机关与国家机关存在明显界分。比如在纪委监察委的合署办公中，尽管是“一套人马、两块牌子”，但两者在监督主体、监督对象、监督内容、监督手段等方面存在根本区别，“在各自的职权行使上应是‘泾渭分明’的”，不可能完全合一。但合署办公过程中所衍生的权力运作关系极大地凸显了党的工作机关的主导性和国家机关的依附性，虽然在实践中能够清楚的看出两者的不同，但仍然有必要在理论上对国家机关之独立性进行明确阐释。

从政治系统理论的角度而言，国家机关之独立性实际是指行政系统如何能够在政治系统中确保自身的运作封闭，实现卢曼所谓的“自创生”（autopoiesis）。尽管狭义政治系统与行政系统在形式上展现了一种围绕政治决策的“生成/具体化”的层级式递进关系，但独立性仍然是行政系统得以实现自创生的运作前提。这意味着，行政系统在面对来自狭义政治系统的激扰时，必须能够通过自我指涉将环境信息转译为行政系统内部的沟通，换言之，我们需要凭借“系统/环境”的区分来认识行政系统的独立性。在卢曼看来，判断政治子系统的运作封闭主要从社会、时间、事实三个维度考虑：“内部自治的条件对于政治系统的个别子系统而言是截然不同的……可以在三个维度上发现：社会维度，即系统与谁有互动关系的问题；时间维度，即系统间交互发生的时间和时间分布的问题；事实维度，即系统与环境之间的相互作用的问题。”简言之，社会维度、时间维度、事实维度分别对应的是“自我/他我”（ego/alter）、“过去/未来”（past/future）和“内部/外部”（internal/external）的区分。也就是说，理解行政系统的运作封闭和国家机关之独立性，需要判断行政系统在社会、时间和事实三个维度上能否区别于其他政治子系统。

鉴于目前党政合署办公仍然缺少充足的代表性实践，因此我们仍以纪委监察委合署办公为例，对国家机关之独立性进行社会、时间、事实三个维度的理论检验。在社会维度上，需要重点比对系统所面对的互动对象，即纪委（狭义政治系统）所面向的是违纪违法的党员群体，而监察委（行政系统）所面向的则是全覆盖的公职人员（涉及党员或非党员）。在时间维度上，系统对其他系统的激扰所做出的反应并非是共时性的，而是存在基于系统独立性和自我运作而产生的时间差异，例如，即便监委委务会和纪委常委会议合并召开并达成一致的行动意向，但后续的线索处置、案件调查和处置执行等阶段产生了监察委自主处理的时间间隔，而且从中央纪委研究室所公布的《监察委员会如何进行议事决策？》内容来看，研究线索处置的人员主要控制在监察委员会主要负责人、分管承办室和案件监督管理室的委领导、承办室和案件监督管理室主要负责人、线索管理工作人员范围内，纪委部门已不再参与其中。在事实维度上，主要是考量系统与环境之间的界分与相互作用，而纪委和监察委虽然合署办公，但仍然维持“两块牌子”的二元系统，并将彼此视为系统运作的外部环境。这主要是因为“党的领导”体现的是一种面向全方位的抽象领导，并未打破现有的国家组织体系和国家机构的职能分工体系。同时，《监察法》对自身独立性也作出了明确说明：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”所以纪委作为狭义政治系统的工作机关，只能以环境因素的身份、以指导和监督的形式将党的意志通过议题表达的方式传递给隶属于行政系统的监察委，而无法取代监察委自身的程序运作，这本身并未改变“系统/环境”的界分化要求。

因此，强化党的领导并不意味着模糊党政分工的存在空间，而恰恰相反，只有确保国家机关的相对独立性，才能进一步巩固党的领导的形式合法性。而从系统理论来看，合署办公的形式仍然未能突破“系统/环境”范式的二元区分，行政系统的运作封闭性是实践党政机关合署办公的一项基本要求。

（四）党政机关之间的权力运作关系：政治子系统的认知开放

在系统理论看来，任何一个系统都不是孤立的，需要通过系统间的认知开放，汲取系统运作所需的环境信息，并逐渐消解彼此之间的张力。基于此，“党的工作机关将直接指导或间接主导行政机关的具体工作”的权力运作关系，其合理性就是蕴生于狭义政治系统、行政系统、公众系统之间所进行的政治沟通，即公共意见的政治化、政治决策的法治化、行政决定的实证化，尤其是狭义政治系统与行政系统之间所分别扮演的“政治合法性”的生产角色与执行角色。

“狭义政治/行政/公众”的理论建构并非是一蹴而就的，而是奠基于卢曼社会系统理论的宏大叙述之中。卢曼将社会变迁的视野定格在“取决于发展的相对状态、而非客观时间顺序”的社会结构，由此将社会形态归纳为区隔社会、层级社会和功能分化社会。法律系统与此对应的则分别是古代法、前现代高级文明法和法的实证化。而对现代政治系统的描述则并非通过社会变迁的视角，但却一定程度上沿用了社会结构的区分方式，即从功能分化、区隔分化和组织分化（层级式递进关系）来对政治系统进行外部观察。首先，在全社会功能分化的层面，政治系统是以权力为媒介、以生产有约束力的集体决定为功能的社会子系统。其次，在区隔分化的层面，政治系统出现了不同领土的特殊性，即对领土国家的区隔分化，而作为一项语意指涉的“国家”概念成为了政治系统的自我描述，“国家”意味着对精确定义的区域的总体责任。再次，在组织分化的层面，为了提升自身的复杂性和吸收矛盾（适应矛盾）的能力，持续的生产并维持政治合法性，每一个地域国家内部又分化出狭义政治、行政、公众三个子系统。由此，权力的真实运作场域就成为了地域国家中的组织分化系统。

此外，再分化的政治子系统被赋予了不同的角色与功能指向。狭义政治系统是更为限缩与更为核心的政治沟通，它关乎有约束力的共同决定以及如何制定决策，具体表现为准备和讨论议题、人员选择、共识机会与权力建构等面向。行政系统的组织形态即为国家机构，其功能则是“产生关联决策”（生产有约束力的集体决定），公众系统则是由任何可以纳入政治系统中并具有特定角色的人或团体组成，他们是法律的适用者，而更重要的是，其必须接受具有约束力的集体性决定或者其意见在政治运作中被予以考量。

在具体运作中，“狭义政治/行政/公众”的三分模式以一种正式的权力循环来表达彼此的关系，即公共意见的政治化、政治决策的法治化、行政决定的实证化。第一，公众意见的政治化是指公众系统与狭义政治系统之间的关系，即公众系统的社会意志能够进入到政党的议题讨论与准备过程之中。因为只有符合政治系统符码（权力）运作的前提下，政治沟通（公共议题的政治化）才能在不同组织系统中真正流转。而现实中，大量权力是“扩散地分布于”社会之中，“社会性权力是外在于政治系统的出现与存在”，因此公众意见需要被政治化。同时，政党需要获得政治支持，所以必须认真对待来自公众系统的意见而不会拒绝审慎合理的公共意志。第二，政治决策的法治化是指狭义政治系统与行政系统之间的关系，这主要有两层含义：首先，政党通过议会立法拘束行政部门的权限，行政部门被工具化和被限定为形成和传递集体性有约束力决定的角色；其次，行政系统在反馈和接受政治指令的同时，政治指令也要能够被行政系统转译为可管理的媒介并且能有效地以媒介的形式传递给社会，所以政治决策进入到行政系统之后将被再符码化或二次符码化（second-coded），以法律的形式被归入“合法/非法”的框架中。因此，政治决策的法治化实际是从权力到法的符码转向。而这种符码的转向就形成了“问题的去政治化”与法治化的重要意义：将政治决策从狭义政治系统中移除，转译为行政系统的法律，并基于法律稳定规范化期望的功能，使得政治系统在作出决定的同时，而不需要负担执行决定的压力。第三，行政决定的实证化是行政系统与公众系统之间的关系，是指法治化了的政治决策最终以具体法律法规的形式适用于公众群体，也就是集体约束性决定的具体化，卢曼将其描述为“受益性/负担性”的“与行政有关的公众”。而行政决定的实证化最终还是返回到对狭义政治系统的积极影响上，即将固定化的政治决策赋予可变性：实证法赋予了政治系统无限可变形的媒介，以此可以将政治决定转化为具有普遍适应性的形式，同时政治系统通过具有约束性的集体决定将权力扩展至所有社会沟通领域。所以，政治理性向行政理性的转化是政治系统在现代社会实现自我维持的核心途径。

以此为视角，“党的工作机关将直接指导或间接主导行政机关的具体工作”的权力关系，实则是政治决策的法治化过程，即政治理性向行政理性的转化，但其背后则是狭义政治系统、行政系统和公众系统彼此之间的权力循环。具体而言，党的工作机关之所以能够指导或主导国家机关的工作，其依据在于党的工作机关负责向合署办公的国家机关传达党的执政意志，而党的执政意志又代表着来自公众系统的集体意志。这种来自“生活世界”的集体意志表现出分散、凌乱甚至尖锐的特征，尤其是个体逐利性的主观想象往往遮蔽了理性的价值诉求，因此“公共领域中的讨论和协商过程”需要被政治主题化。正如哈贝马斯所指出的，民主的立法过程可以分为两个阶段，一是公共领域的政治意见和表达阶段，二是在吸收、慎思和过滤公众立法意见和建议的基础上，形成正式的政治意志，这就是专家参与立法的过程，只有经过这个过程，法律才真正形成。卢曼表达了类似的观点，认为由政党所组成的狭义政治系统承担了对公共意志的筛选与过滤，这就意味着党的工作机关在间接的转译着群众意志，这是党的工作机关居于主导地位的根本原因。张龑教授将狭义政治与行政之间的这种权力关联描述为一种“政党执政结构”，而党的群众路线则是这种执政方式的具体化：“通过党的群众路线来过滤符合公意的群众意见，先是以党的方针政策的形式实现执政意志，进而通过政府执政模式将其上升为国家立法意志。”

此外，人大制度作为公共意志政治化的另一渠道，在“日常秩序”中发挥着代议功能，但这并未突破“狭义政治－行政”之间的逻辑关联，而恰恰印证了政治决策在两者之间的生产与执行关系。从系统理论而言，人大制度整体上属于行政系统之列，正如有学者所指出的：“宪法规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，确切说是政府体系中最高的权力机关。”尽管人大制度也主要是为了实现公共意志的政治化，但实践中则仍以“党领导立法”的意志转译过程为前提，即由执政党提出宪法修改和解释建议、审定立法规划和立法计划、重大立法事项研究决策、推动党内法规与国家法律的衔接协调。因此，人大制度对公共意志的政治化过程实际是在执政党的领导下实现的。

综上所述，在党政机关合署办公的实践中，党的工作机关往往直接指导或间接主导行政机关的具体工作，而这种权力运作关系的理论逻辑则是政治子系统之间的认知开放和相互间的权力循环过程。但是，也不能就此忽视了狭义政治与行政之间各自维持运作封闭的分化前提，也就是党的工作机关与国家机关均能够确保自身之独立性，因为这是政治系统获得合法性的先决条件。

四、

结语

从社会系统理论的角度而言，“党的意志——合署中的党的工作机关——合署中的国家机关”的运作逻辑符合政治系统内部再分化了的狭义政治系统与行政系统之间的指涉关系。党的工作机关居于主导地位，映证了由政党所组成的狭义政治系统的核心地位，而国家机关之独立性则需要通过政治子系统运作封闭的理论逻辑予以释明。“党的工作机关将直接指导或间接主导行政机关的具体工作”的权力运作关系，则是 “狭义政治/行政/公众”系统间的认知开放过程。只有认识到政治子系统既封闭又开放的统一性，才能理解政治系统在现代社会中是如何既提升内部复杂性，同时又不断化约环境中的复杂性，从而实现自我的功能分化。

与此同时，党政机关合署办公的工作形态推动了党政关系的变迁，也衍生出一系列亟需回应的理论难题。党的领导在党政机关合署办公中彰显了新的表现形式，同时也对国家机关运作的独立性提出了新的要求。因此，通过理论的阐释将党的工作机关之主导性和国家机关之独立性有机统一起来，是正确认识新一轮党和国家机构改革的基本前提。然而，党政机关合署办公依然存在诸多值得重视的新课题，比如党内法规与国家法律适用于合署办公中的逻辑关系、如何协调因为合署办公中党政机关的权力互补所导致的权力加持影响、如何进一步细化合署办公的适用标准等等。总而言之，党政机关合署办公所衍生出的一系列新现象的根本原因在于全面贯彻“党的领导”的顶层设计，因而从理论上释明与之相关的权力运作关系，具有正本清源的重要意义。

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